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大理如何“精准脱贫”

“精准的要义是准和实,下一步要在精准施策上下功夫。”10月17日,云南省大理白族自治州州委书记杨宁在全州2016年“10·17”扶贫日大会上表示,今年是云南省委、省政府向中央兑现脱贫承诺的第一年,全面完成年度脱贫退出目标任务,大理具有重要的示范引领作用。

在吹响打赢“精准脱贫”攻坚战号角的2016年,要实现4个贫困县摘帽、16个乡镇和134个贫困村退出、9.01万建档立卡贫困人口脱贫,大理州委、州政府全面实行挂图作战,高位推进脱贫攻坚工作,其脱贫攻坚新模式优势渐现。

“把最穷农户找出来”

记住大理风花雪月的人不少,但知道旅游资源丰富的大理还有许多深处贫困人口的却不多。

实际上,大理州是全国新一轮扶贫开发的滇西主战场,有国务院扶贫开发工作重点县9个、云南省扶贫开发工作重点县2个,建档立卡贫困乡镇33个、贫困村300个、建档立卡贫困户25.41万人。

“在5年内完成脱贫任务,有相当的难度,但我们有信心打赢这场迈入小康社会的攻坚战。”在接受《中国新闻周刊》采访时,大理州委书记杨宁坦陈,按照年度分解指标,今年的脱贫任务确实是“时间紧、任务重、压力大”。

杨宁解释说,这不是叫苦叫难,而是清醒地认识贫困现状。脱贫承诺盛压之下,不能盲目乐观。在她看来,道理大家都懂,但扶贫的复杂性、系统性难题就摆在那儿。

自1986年起的三十年间,中国的反贫困战役一直在“攻坚”,政策几经调整:从“救济式扶贫”到“开发式扶贫”,从“区域性扶贫”到瞄准贫困县、“整村推进”,直至此轮“精准扶贫”。

“全国上下对此轮脱贫攻坚成败在于精准的认识,已基本统一。”杨宁告诉《中国新闻周刊》,但每个贫困地区的贫困原因、贫困状况都不尽相同,在区域层面,对贫困“精准识别”的差异化尤为明显。

大理州委、州政府下了很大功夫,才将“精准识别”细化到找出“最穷农户”,把年龄、受教育程度、健康状况、家庭结构、资产现状、致贫原因等诸多要素纳入到建档立卡中,最终形成贫困人口精准识别数据库,为下一步精准施策提供依据。

把“最穷农户”找出来,是大理州脱贫路上不让一个贫困户掉队原则的体现。为此,大理州稳步推进“两户合一”工作,坚持 “五查五看” “三评四定”,剔除不精准对象33957人,新补录贫困人口33959人,退出69035人。在今年4至6月份的“回头看”工作中,通过抽查,贫困户的精准识别率达到99.64%。今年7月起,大理州通过“两线合一”方法,脱贫摘帽的4个县和大理市农村低保保障标准提高到每人每年3108元,其余8个县每人每年2700元,逐步实现低保托底补助标准线与贫困标准线相一致。

今年以来,大理州严格落实 “州负总责、县为主体、乡镇实施、工作到村、扶贫到户”的工作机制,四级书记是“第一责任人”,层层向上立下军令状,做到层层有压力,层层有责任。

为了“再精一点,再准一点”,大理州结合实际,实行倒排工期、挂图作战、脱贫销号,全力加快脱贫摘帽进度,构建州县乡村四级联动作战。所谓“挂图作战”,是指大理州清晰列出扶贫对象分布、脱贫任务规划、脱贫时间、帮扶责任人、帮扶措施,州、县、乡、村按图作战、按图督查、按图考核。建档立卡贫困户在卡片、牌子上,明晰致贫原因、帮扶措施、帮扶目标和完成时限。每一级挂出的作战图上所标注的目标点无误差,以确保精准措施的落实,完成脱贫任务。

“不立足实际,仅坐而论道,制定不出精准政策和方案。”杨宁说,比如说修路,计划6米宽,可有的村4米就足够,根本没必要修6米;再比如说教育,政策要求每一个建档立卡贫困户的孩子,不能因为贫困没有书读,但至少要将不能上高中的孩子送到职业学校去才叫精准。这不是一句口号。还有引水建库工程,实际一算账,发现根本划不来,那就建水窖替代。

在杨宁看来,扶贫不能眉毛胡子一把抓,要一把钥匙开一把锁。只有从实际出发,充分尊重群众意愿,才能找到避免水土不服、适应当地实际的扶贫土方子、金点子。

制图|叶雪鸣

纪委监管资金使用

目前,云南省32.5亿专项扶贫建设基金已全部拨付到县,加上省扶贫投资开发有限公司,省、市、县三级122个县级融资平台,将撬动一批庞大的扶贫资金。

对于财政收入仅78亿元的大理而言,这笔分解下来的资金加上杠杆是一笔巨款,但全州11个县脱贫摘帽25.41万人测算,共需要投入400多亿元的资金,依然捉襟见肘。

扶贫资金的使用,大理恨不得一分钱掰成两半花,故对资金效能最大化,提出“钱要花到最需要的地方”,升级“财政+监督”,并引入纪委全程监督资金使用情况,设立扶贫资金监管“高压线”。

“加强扶贫项目资金管理,确保扶贫资金安全高效。”大理州长杨健告诉《中国新闻周刊》,之所以引入纪委全程监管资金使用情况,主要是针对以往扶贫资金管理和使用中存在的问题,比如挤占、挪用、截留、贪污扶贫资金的行为。

国务院扶贫办主任刘永富此前接受《中国新闻周刊》采访时强调,脱贫攻坚工作已进入精准阶段,扶贫资金要真正地帮扶到需要的人,而不是撒“胡椒面”。

在财政安排层面,大理还有一套监督体系。一是严格项目报批;二是严格公开公示;三是严格项目验收;四是严格资金拨付;五是严格资金监管。

在政府层面,每笔扶贫资金怎么花小心翼翼,而对贫苦户而言,钱怎么用同样是问题。

无论异地搬迁的安置房,还是“党支部+龙头企业+贫困户”的产业扶贫模式,均涉及产业扶贫贴息贷款。5万元贴息贷款的效用如何发挥,曾使大理一度陷入思考。杨宁说,无论政策还是资金,都应该发挥“精准”效能,否则就是浪费。

“民间讲穷人突然变富,不知道钱怎么花。”杨宁担心的是5万元直接贷给贫困户,用不了多久钱就折腾没了。她认为,很多贫困户之所以贫困,是因为信息闭塞,无法抵御产业风险,稍有不慎,钱就打了水漂。

“党支部+龙头企业+贫困户”的产业扶贫模式,并非没有风险,但相对单个贫困户而言,风险可控得多。

目前,大理正在探索产业扶贫贴息贷款的风险控制,巍山县对龙头企业的界定,必须是本地信用良好,具有一定产业基础,注入资金后能快速发展的企业,原则上不引入跨县企业。

“小步快走”不失为控制风险的良策。大理州政协常委刘绍龙认为,产业扶贫贴息贷款成了唐僧肉,谁都想吃一口,目前仅限于县域内企业。

此外,大理尝试建立贷款风险基金,以抵御风险。就是把扶持农业产业化的资金,拿出一部分来,作为贷款的风险基金,没有扶贫之前基金放在银行,以政府担保的形式帮助龙头企业贷款,企业发展了以后以税收方式还给政府,或者带动产业发展。

目前,大理把已经运行两年,相对比较成熟的资金风险控制模式移植到脱贫上来,一旦某一户企业出现风险,政府就动用风险基金和企业抵押资产及时处置。

大理巍山新胜村大三家扶贫易地搬迁建新村现场。摄影|赵建军

政府不能“拍脑袋”

就扶贫工作而言,“输血”很重要,但“造血”才是治本之策,只有增强“造血”功能,才能从根本上脱贫致富,而“造血”的关键是要发展适合当地的产业。

巍山县阿嘎村组织贫困户发展庭院经济,种植珍贵药材滇重楼,守在家门口搞特色种养殖项目,采用村党支部组织的合作社加致富带头人的模式,目前已取得了效果。

脱贫致富离不开产业发展,但在基层扶贫中存在着一种现象,即周边什么产业“火”,就上马什么产业。这样盲目跟风,缺少差异性思维,致使种植数量上涨,产品滞销,农民不仅挣不到什么钱,而且对发展产业与脱贫致富越发迷茫。

大理州政协常委刘绍龙告诉《中国新闻周刊》,这是产业扶贫的难点,无论是中国还是世界上其他国家,均存在这样的问题。只不过,中国的问题主要表现在政府有时做产业规划和引导时急于求成,轻易拍脑袋。

“脱贫攻坚有时间要求,产业布局、规划、选择需要一定的时间周期,在有限时间内要完成任务,往往急功近利,选择短平快项目。”大理州州长杨健坦言,这与脱贫考核有一定关系。

在他看来,脱贫攻坚就是和时间在赛跑,要讲究策略,要求着眼未来。产业布局方面,着眼层次,宜快则快,宜稳则稳;政策方面,方案精准因地制宜,体现在具有针对性和差别化。总体而言,脱贫是任务,巩固住不返贫才是最终目标。

目前,贫困户、政府在脱贫攻坚方面都有些急躁。他也担心某些地方政府规划上马扶贫项目时,往往都一哄而上,从而导致了同质化严重,造成了内部资源虚耗,无效供给增加,产能过剩,扶贫项目产品价格下跌,市场销售难。特别是在农林经济作物种植业、养殖业和初级加工业等领域,更容易出现这一现象。

农民对市场变化及其风险的了解和应对是脆弱的,需要政府建立完善扶贫项目市场监测预警机制。大理在上扶贫项目时,以市场动态为参照,通过建立完善扶贫项目信息采集分析发布制度和预警体系,避免种养殖规模过大,以及同质化竞争造成的伤害。

具体来说,就是运用大数据通联等现代信息技术,对扶贫项目的生产、需求、库存、市场行情,以及生产成本进行动态监测,分析预测未来一定时期内,与扶贫项目相关的市场风险及风险程度,依照预警警级标准,实施先兆预警,提前为扶贫项目生产经营者和政府提供决策参考,防范和规避市场风险,从而最大限度地减少风险造成的损失和影响,有效缓解扶贫项目销售难和扶贫项目产品价格大幅波动带来的不利影响,以促进农民增收。

“良性的竞争可以激发市场活力,品质佳者胜出,但在产业引导上更多地考虑市场容量。”杨健告诉《中国新闻周刊》,政府不能大包大揽,好心办坏事。因此,地方政府规划推行扶贫项目,不能头脑冲动、凭一腔热情行事,而要静下心来在“精准”两字上做好功课。★

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